"Acta-Convenio" suscrito entre el Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas y el Municipio Libertador del Distrito Capital
I
En fecha 17 de julio de 2003, los abogados ALEJANDRA FIGUEIRAS, JOSE AGUSTIN CATALA, ANDRES GONZALEZ, CARLOS NATERA y CLAUDIA NIKKEN, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 57.044, 629, 57,599, 5.065 y 56.566, respectivamente, actuando como apoderados judiciales de la FEDERACION MEDICA VENEZOLANA, corporación de derecho público creada por la Ley del Ejercicio de la Medicina, publicada en la Gaceta Oficial N° 3.002 de fecha 23 de agosto de 1982, presentaron recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con acción de amparo cautelar y, subsidiariamente, solicitud de suspensión de efectos prevista en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, contra el acto administrativo emanado del COLEGIO DE MEDICOS DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS.
Por auto de fecha 18 de julio de 2003, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente a la Magistrada ANA MARIA RUGGERI COVA, a los fines de pronunciarse sobre la admisibilidad de la pretensión y, eventualmente, sobre la medida cautelar solicitada.
En fecha 21 de julio de 2003, se pasó el expediente a la Magistrada ponente.
En fecha 23 de julio de 2003, el abogado LUIS ALBERTO ESCOBAR, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 18.062, con el carácter de apoderado judicial del Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas, presentó escrito contentivo de alegatos.
Realizado el estudio individual del expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
II
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD, DEL AMPARO CAUTELAR Y DE LA SOLICITUD DE SUSPENSION DE EFECTOS
Los apoderados judiciales de la Federación Médica Venezolana, presentaron recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con acción de amparo cautelar y, subsidiariamente, solicitud de suspensión de efectos prevista en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, contra el acto administrativo emanado del Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas, materializado en el “Acta-Convenio” suscrita en fecha 22 de mayo de 2003, por el Presidente de la Junta Directiva de dicho ente y el Alcalde del Municipio Liberador del Distrito Capital, mediante el cual el prenombrado Colegio, decidió cooperar con el referido Municipio, respecto a la selección del personal médico que ha de participar en el denominado “Plan Barrio Adentro”, en los siguientes términos:
Que el artículo 4 de la Ley del Ejercicio de la Medicina establece los requisitos que debe cumplir toda persona que quiere ejercer esa ciencia en territorio venezolano, distinguiendo el régimen aplicable a los “médicos venezolanos” y a los “médicos extranjeros”. Que de dichas normas se desprende que “ el haber obtenido el título de Doctor en Ciencias Médicas o de Médico Cirujano en una universidad venezolana es requisito fundamental para ejercer la profesión de médico, la ley considera como ‘médicos venezolanos’ a todos aquellos que, efectivamente, hayan obtenido ese título, con independencia de su nacionalidad”. Así, señalaron fue reconocido por esta Corte en sentencia de fecha 4 de julio de 2002 caso: Maritza J. Cifuentes Vs. UDO, ratificada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia de fecha 6 de noviembre de 2002.
Adujeron, que de conformidad con lo establecido en los artículos 5 y 11 de la Ley del Ejercicio de la Medicina, los médicos que hayan obtenido su título en el extranjero, y que deseen ejercer su profesión en territorio venezolano, deben cumplir con los siguientes requisitos:
a) Haber obtenido la reválida de su título en una universidad venezolana o el reconocimiento del mismo, como consecuencia de tratados o convenios suscritos por Venezuela.
b) Acreditar que los médicos venezolanos pueden ejercer en el país de origen del título del solicitante, así como las condiciones que le son requeridas a tal efecto.
c) Cumplir con las condiciones exigidas a los médicos que hayan obtenido su título en Venezuela en el país de origen del título del solicitante.
d) Registrar e inscribir el título correspondiente en las oficinas públicas que establezcan las leyes.
e) Estar inscritos en el Colegio de Médicos en cuya jurisdicción se ejerza habitualmente la profesión.
f) Estar inscrito en el Instituto de Previsión Social del Médico. y,
g) Cumplir con las demás disposiciones contenidas al efecto en la Ley del Ejercicio de la Medicina, en especial con lo establecido en su artículo 8.
Que cualquier persona que haya obtenido el título de médico en una universidad extranjera sin cumplir con los requisitos exigidos en la Ley, está incapacitado para prestar servicios en Venezuela encaminados a la conservación, fomento, restitución de la salud y rehabilitación física o psico-social de los individuos y de la colectividad; para prevenir, diagnosticar y tratar enfermedades; para determinar las causas de muerte; para fungir como experto o asesor médico-forense; y para la investigación y docencia clínica en seres humanos, todo lo cual conforma el “ejercicio de la medicina” de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley del Ejercicio de la Medicina.
Que “lo expuesto hasta ahora en nada se ve modificado por el hecho de que Venezuela sea parte del Convenio Regional de Convalidación de Estudios, Títulos y Diplomas de Educación Superior en América Latina y el Caribe, suscrito el 19 de julio de 1974 y aprobado por el Congreso de la República de Venezuela, mediante Ley publicada en Gaceta Oficial N° 31.015 del 2 de julio de 1976”.
Señalaron que el artículo 6 de la Ley del Ejercicio de la Medicina, exime del cumplimiento de los requisitos antes señalados a los profesionales de la medicina graduados en universidades extranjeras que:
a) Sean notoriamente conocidos por haber servido a la educación médica; ó,
b) Con su ciencia, hayan prestado destacados servicios a la humanidad; ó,
c) Se hayan hecho acreedores de renombre universal; únicamente si tales profesionales de la medicina se limitan a desempeñar cargos de investigación o docencia, a propuesta de alguna facultad de medicina o de algún instituto nacional de investigaciones científicas, notificada a la Federación Médica Venezolana y al Ministerio de Salud y Desarrollo Social.
Que de la propia norma, resulta que los médicos que han obtenido su título de una universidad extranjera y que no hayan dado cumplimiento a los requisitos de Ley para ejercer la profesión en Venezuela, sólo pueden ser contratados para desempeñar cargos de investigación o docencia.
Que existe una limitación similar en el artículo 7 de la Ley del Ejercicio de la Medicina, al establecer un régimen excepcional aplicable a los “médicos extranjeros”, que hayan sido contratados por el Ejecutivo Nacional para funciones de investigación, docencia o sanitarias.
Que cuando la Ley del Ejercicio de la Medicina, se refiere a “Médicos Extranjeros”, lo hace en cuanto a aquellos que han obtenido su título en una universidad extranjera.
Señalaron, que la jurisprudencia de longa data ha señalado que los tratos discriminatorios fundamentados en la nacionalidad solo encuentran una base racional cuando se limitan derechos que atienden al ejercicio de la soberanía y, más específicamente, del poder público manifestado a través de actos jurídicos, pero nunca de actuaciones materiales como las derivadas del ejercicio de la medicina.
Adujeron, que para que los médicos extranjeros puedan ejercer la profesión en Venezuela, deben cumplir con lo establecido en los artículos 4, 5, 8 y 11 de la Ley del Ejercicio de la Medicina, salvo que se encuentren en el supuesto previsto en el artículo 6 eiusdem. Habiendo cumplido los requisitos establecidos en dichas normas los “médicos extranjeros” tendrán los mismos derechos y obligaciones que los médicos que han obtenido su título directamente de una universidad venezolana.
Agregaron que, la norma contenida en el artículo 7 de la Ley del Ejercicio de la Medicina, se refiere a dos supuestos diferentes, el primero, es el inherente a los médicos que han obtenido su título de una universidad extranjera y que no han cumplido los requisitos de ley para ejercer la profesión en Venezuela, a los cuales la propia ley les permite ejercer ciertas funciones inherentes a ese ejercicio profesional; esto es, a los contratados para ejercer funciones docentes o de investigación, en los términos del artículo 6 de la ley.
El segundo supuesto, se refiere a los médicos que han obtenido su título de una universidad extranjera que, conforme a lo establecido en el artículo 11 de la Ley del Ejercicio de la Medicina, no hayan cumplido a satisfacción del ahora denominado Ministerio de Salud y Desarrollo Social con las estipulaciones del artículo 8 eiusdem. En ese caso, según se desprende del artículo 9, es el Ejecutivo Nacional, por órgano del mencionado Ministerio, quien contrata o asigna a los médicos para desempeñar los cargos allí señalados, incluso en lo que respecta al internado rotatorio, pues eso internados dependen tanto de ese Ministerio, como de las universidades que imparten títulos suficientes para ejercer la medicina. Tales “médicos extranjeros” verían circunscrita su actividad a funciones sanitarias, siendo lo sanitario, según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, lo perteneciente y relativo a la sanidad, entendida esta última como la cualidad de lo sano, de lo saludable, o como “el conjunto de servicios gubernativos ordenados para preservar la salud del común de los habitantes de la nación, de una provincia o de un municipio”.
Asimismo, señalaron que cabría un tercer supuesto en el que la limitación del ejercicio profesional se explicaría por su carácter excepcional: la contratación por el Ejecutivo Nacional, fuera de los supuestos antes señalados, de médicos de nacionalidad extranjera, que han obtenido su título en el extranjero, para cumplir con específicas funciones de investigación, docencia o sanitarias.
Que el 22 de mayo de 2003, el Alcalde del Municipio Libertador del Distrito Capital y el Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas, suscribieron un acta-convenio, cuya parte de la motivación es la siguiente:
“La contribución al adelanto de la Medicina Nacional y al mejoramiento de la Salud Pública así como el destacar la función social y cívica del médico están entre los objetivos fundamentales del Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas. (…) la recién promulgada Ley Orgánica de Seguridad Social, establece el sistema Prestacional de Salud y el Régimen Prestacional que lo integra obliga a la creación y puesta en marcha del Sistema Público Nacional de Salud. Evidentemente se necesita claridad programática, tiempo y liderazgo para el desarrollo del Sistema. Ello obliga la (sic) realización de actividades que permitan asistir a las personas en el cuidado de su salud. La Alcaldía del Municipio Libertador ha puesto en marcha un programa denominado BARRIO ADENTRO que tiene como finalidad asistir a más de un millón de ciudadanos que habitan en los cerros de la Gran Caracas. Dentro del programa BARRIO ADENTRO existen actividades destinadas a la promoción y prevención de la salud y a prestar cuidados iniciales tendientes a restaurar la salud. Ello exige la presencia de médicos en esas zonas de manera permanente, que atiendan los Ambulatorios Operativos que se han construido y los que están en construcción y a realizar la visita domiciliaria.(…) La Junta Directiva del Colegio luego de examinar la situación existente decidió suscribir un ACTA CONVENIO con la Alcaldía del Municipio Libertador con la finalidad de regularizar las relaciones de los médicos con la Alcaldía del Municipio Libertador. La contratación de Médicos Extranjeros tiene larga tradición en Venezuela, en las décadas de los cuarenta y cincuenta muchos Médicos Extranjeros vinieron a Venezuela a practicar medicina, fue frecuente contratarlos para que ejercieran la medicina en zonas rurales mientras hacían su reválida. A partir de 1958, posterior a la recuperación del Régimen Democrático, Venezuela fue la tierra generosa que aceptó a muchos médicos extranjeros que venían a nuestra tierra en busca de libertad huyendo de los regímenes dictatoriales que existían en sus países de origen. En ocasiones médicos extranjeros fueron contratados para aliviar situaciones existentes, debemos aquí recordar la contratación de un numero apreciable de MEDICOS CUBANOS en los noventa por el Gobernador de Monagas Guillermo Call para solucionar un (sic) situación problemática por escasez de Médicos Anestesiólogos. En esta contratación el Gobernador Call además de violar la Ley del Ejercicio de la Medicina ignoró al Colegio de Médicos del Estado Monagas. Durante la tragedia de Vargas vinieron a Venezuela un grupo de Médicos Extranjeros de diferentes países a prestar su abnegación, la mayoría de ellos regresaron a sus países de origen, un grupo de ellos permanecen en el país en distintas áreas (zonas rurales de Barlovento Estado Miranda y en los Estados Vargas, Lara, Trujillo, Portuguesa y Barinas) prestando su abnegación, sin embargo la situación de estos galenos ha sido irregular porque se ha violado la Ley del Ejercicio de la Medicina y se ha ignorado a la Federación Médica Venezolana y a los Colegios de Médicos del país. Esta situación debe ser corregida. La Junta Directiva del Colegio, vigilante siempre del respeto a la normativa vigente, estudió el problema con la Alcaldía del Municipio Libertador decidiendo que la presencia de MEDICOS EXTRANJEROS en el MUNICIPIO LIBERTADOR debía respetar el ordenamiento jurídico y los preceptos éticos y gremiales lo cual condujo a la suscrición (sic) de la presente ACTA CONVENIO”.
Que el acto administrativo impugnado o “Acta-Convenio” suscrito por el Municipio Libertador del Distrito Capital y el Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas, en la cláusula primera y segunda, se refiere a la obligación del Municipio de presentar el “Plan Barrio Adentro” y a la del Colegio, de conocer ese Plan, lo que, a su decir, demuestra el absurdo de ese Convenio.
Que las cláusulas tercera, cuarta y quinta se refieren al concurso de credenciales que habría de adelantar la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital para proveer los cargos médicos que se requieren en el “Plan Barrio Adentro”.
Destacaron que, atendiendo al objeto del “convenio” el mismo encuentra fundamentación jurídica en lo establecido en el artículo 24 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, que define el denominado “Principio de Colaboración”.
Indicaron que el Municipio Libertador es competente para prestar el servicio público de atención primaria a la salud y, por ende, para contratar el personal médico que requiere para ello. Por eso cuando el Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas establece las formas para que el Municipio proceda a esa contratación, previendo incluso su participación en ciertas actividades materiales que le son inherentes, no hace más que estipular su cooperación con el Municipio en ese ámbito de su competencia.
Que la cooperación es, en principio, voluntaria, pues debe basarse en el consentimiento mutuo del sujeto que la realiza y del que se beneficia de ella. Ese consentimiento, en el último caso, se explica por cuanto el “estipulante” tendría una injerencia clara en la esfera jurídica del beneficiario, modificando en cierta medida su ámbito competencial.
Arguyeron que “un convenio como el que nos ocupa sólo tiene en común con la institución del contrato administrativo –no podría tratarse de un contrato de derecho privado- que las partes son, por esencia, dos personas jurídicas de derecho público o, incluso, dos órganos del Estado (artículo 136 de la Constitución). Sin embargo, no puede hablarse de la existencia de una ‘cláusula exorbitante’, en la medida en que ambos sujetos puedan, en todo momento revocar su’ voluntad’. Tampoco puede decirse que el convenio tenga por objeto la ejecución misma de un servicio público: recuérdese que tales convenios no suponen la traslación de la competencia, temporal o permanentemente, sino que se sirva al ejercicio de la competencia por su titular”.
Asimismo indicaron, que el convenio suscrito por el Municipio Libertador del Distrito Capital y el Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas, contiene en realidad dos “actos-condición”, perfectamente diferenciables, el que estipula la cooperación y sus términos, y el que acepta esa cooperación. “Es el primero de estos actos el que se impugna mediante el presente recurso”.
Que las cláusulas sexta, séptima, octava y novena del “convenio” a través del cual se materializó el acto impugnado, están viciados de nulidad absoluta, pues las mismas son violatorias de derechos y garantías constitucionales y, además tiene un objeto, más que ilegal, ilícito.
Que el acto administrativo impugnado viola los artículos 21 y 105 en concordancia con el artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, relativos a la igualdad ante la Ley, el régimen de las profesiones y colegiación y el derecho a la libertad económica, así como la presunta amenaza de violación de los derechos a la vida, a la salud y a la integridad física de los habitantes de las comunidades beneficiadas por el “Plan Barrio Adentro”.
En lo que respecta a la violación de la garantía del respeto de las condiciones legales para el ejercicio de la medicina, señalaron el contenido del artículo 105 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 112 eiusdem, manifestando que la garantía constitucional contenida en esa norma constituye una limitación al libre ejercicio profesional, como forma de libertad económica. Dicha limitación, como todas las relativas al ejercicio de los derechos constitucionales, obedece a la protección del interés general.
Precisaron que a tenor de lo establecido en el artículo 19 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la violación de las disposiciones legales relativas al ejercicio de la medicina se constituye en una violación de la garantía del cumplimiento de las condiciones necesarias para ejercer la profesión de médico.
Que el verdadero fin de la intervención del Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas en la contratación de los médicos que prestarían sus servicios en el marco del “Plan Barrio Adentro”, no es otro que “legalizar” la situación de los médicos extranjeros, particularmente de origen cubano que habían sido ya contratados por el Municipio Libertador.
Alegaron que quedó suficientemente expuesto cuáles son las condiciones legales para que un médico que ha obtenido su título de una universidad extranjera pueda ejercer la profesión en Venezuela, condiciones cuyo respeto pretende el Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano desviar, a través del otorgamiento de un denominado “place”.
Denunciaron que las cláusulas octava y novena del “convenio” sustraen del control regular que se ejerce sobre los profesionales de la medicina a los médicos extranjeros contratados por el Municipio Libertador, previendo el establecimiento de un “Plan de Supervisión”, especialmente diseñado para ellos, lo que a su juicio, atenta contra la garantía del cumplimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de la medicina.
Que “lo anteriormente expuesto demuestra fehacientemente la violación de la garantía constitucional atinente al cumplimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de la profesión médica, lo que conforme a lo previsto en el artículo 19 numeral 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con lo establecido en el artículo 25 de l a Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, acarrea la nulidad absoluta del acto impugnado, particularmente de sus cláusulas séptima, octava y novena”.
En relación a la violación del derecho a la igualdad ante la ley, señalaron que deriva del establecimiento de un concurso de credenciales al que deben someterse los “médicos venezolanos” para ser contratados en el marco del “Plan Barrio Adentro”, y a los cuales no son sometidos los “médicos extranjeros”.
Agregaron que esta circunstancia aparece de la conjunción de las cláusulas tercera, sexta y séptima del “convenio” que señalan que: “ Si no ocurren al concurso suficientes ‘médicos venezolanos’, entendiendo como tales no sólo aquellos que han obtenido su título de una universidad venezolana, sino también a los que han obtenido la reválida o el reconocimiento del título expedido por una universidad extranjera, procederá entonces el Municipio a contratar ‘médicos extranjeros’, cuyas credenciales serán examinadas por el Consejo de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas, quien les otorgará el “place” cuando corresponda”.
Indicaron, que en el presente caso, existe un tratamiento desigual a situaciones jurídicas idénticas: la de aspirante a ingresar como Médico al “Plan Barrio Adentro”. Ese trato discriminatorio se materializa entre médicos habilitados legalmente para ejercer la profesión y otros que no lo están, lo que a su decir, no tiene sustento racional o legal alguno, de hecho, es contrario a la ley y por vía de consecuencia, a la Constitución.
Destacaron que el establecimiento de un concurso para participar como médico en el “Plan Barrio Adentro”, es correcto, que lo intolerante es que se establezca un trato discriminatorio en la contratación, estableciendo un privilegio en el ingreso, con fundamento en la nacionalidad de un título, para, además, avalar la comisión de una ilegalidad.
Por lo que agregaron, que no se requiere que se elimine el concurso de credenciales atinente a la contratación de “Médicos Venezolanos” sino que se incluya a los “Médicos Extranjeros” en ese concurso, entendiendo como tales aquellos que han obtenido su título en una universidad extranjera, y que, luego de haber llenado los demás requisitos establecidos en la Ley del Ejercicio de la Medicina, deban dar cumplimiento a las estipulaciones del artículo 8 eiusdem, o al menos, que para la contratación de tales médicos se dé apertura a otro concurso de credenciales, lo que se justificaría por estar ellos en una situación jurídica particular.
Que el tratamiento discriminatorio más grave que resulta del acto impugnado, es el relativo al sometimiento de los “médicos extranjeros” a un régimen disciplinario distinto al aplicable a los “médicos venezolanos”, o más aún, a los médicos legalmente habilitados para ejercer la profesión.
Manifestaron que según lo establecido en el artículo 113, numeral 4, de la Ley del Ejercicio de la Medicina, son infractores de dicha ley los médicos que presten su concurso profesional, encubran o patrocinen a personas naturales o jurídicas o a establecimientos donde se ejerza ilegalmente la medicina.
Añadieron que dicha conducta, según lo dispuesto en el artículo 132, numeral 2 eiusdem, es castigada con prisión de seis (6) a doce (12) meses, sin contar con la suspensión en el ejercicio profesional por un término de seis (6) meses a un (1) año, según lo dispone el artículo 133 del referido texto legal.
Adujeron que el ejercicio ilegal de la profesión, entre otros supuestos contemplados en el artículo 114 de la Ley del Ejercicio de la Medicina, consiste en: a) realizar actos o gestiones profesionales sin haber cumplido lo requisitos para ejercer legalmente la profesión, cuando se tiene el título de médico (numeral 1), b) anunciarse como médico; atribuirse ese carácter; exhibir o usar placas, insignias, emblemas o membretes de uso privativo o exclusivo para los médicos; practicar exámenes o tratamientos médicos sin la indicación emanada del profesional médico correspondiente; y realizar actos reservados a los profesionales de la medicina, según los artículos 2 y 3 de la ley, todo sin poseer el título requerido por la ley (numeral 2).
Que en el primer caso, la sanción consiste en prisión de uno (1) a seis (6) meses (artículo 132, numeral 3) y en el segundo caso, consiste en prisión de seis (6) meses a dos (2) años (artículo 134).
Asimismo señalaron que cuando el Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas pretende “habilitar” a médicos extranjeros para ejercer la profesión, sin exigirles el cumplimiento de los requisitos de ley, los médicos que así lo hagan, a instancia de los miembros de la Junta Directiva de ese cuerpo, estarán prestando su concurso profesional e, incluso, patrocinando a personas naturales que ejercen ilegalmente la profesión.
Indicaron que la Ley del Ejercicio de la Medicina, exige como título para ejercer la medicina, aquel emanado de una universidad venezolana o, en su defecto, el de una universidad extranjera debidamente revalidado por una universidad venezolana o reconocido por la autoridad competente, conforme a los tratados internacionales suscritos por la República (salvo en el supuesto previsto en el artículo 6).
Que “no es, pues, título para ejercer la profesión, el ‘place’ que prevé la cláusula séptima del convenio a través del cual se materializó el acto impugnado. De tal manera, la sola previsión del otorgamiento de ese ‘place’ y, mas aún, su otorgamiento, constituyen conductas ilícitas, tipificadas como delito por la ley”.
Mencionaron que, particularmente la cláusula séptima del convenio que contiene el acto impugnado, tiene un objeto de ilegal ejecución lo que lo hace absolutamente nulo, conforme a lo previsto en el artículo 19, numeral 3, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
De igual manera, expresaron que, tal como se advirtió previamente, el acto impugnado no solo presenta vicios de nulidad absoluta, sino que, además, está viciado de nulidad relativa por carecer de base legal y porque su autor incurrió en usurpación de funciones y desviación de poder para dictarlo.
Que las cláusulas sexta, séptima, octava y novena del convenio carecen de base legal, ya que, ninguna disposición legal confiere a los Colegios de Médicos competencia para otorgar “places” a médicos extranjeros, con el objeto de habilitarlos para ejercer la profesión, ni mucho menos, para exonerarlos del cumplimiento de los demás requisitos que, a tal efecto, establece la Ley del Ejercicio de la Medicina.
Alegaron que la Ley tampoco confiere a los Colegios de Médicos la facultad de sustraer a los médicos extranjeros de los regímenes de inspección y vigilancia que, al efecto, impone la Ley del Ejercicio de la Medicina, como se pretende llevar a cabo a través de lo dispuesto en las cláusulas octava y novena del convenio que contiene el acto administrativo que se impugna.
Destacaron que no existe disposición legal alguna que faculte al Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas, para autorizar al Alcalde del Municipio Libertador del Distrito Capital, para contratar “médicos extranjeros”, es decir, pretendidos profesionales de la medicina que no han cumplido con las condiciones legales para ejercer la profesión en Venezuela.
Por lo que, agregaron, que mal puede el Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas “estipular” su cooperación con el Municipio Libertador del Distrito Capital, en el sentido expresado en las cláusulas sexta, séptima, octava y novena del convenio a través del cual se materializó el acto impugnado, pues tal estipulación no tiene fundamento.
Que quedó así demostrada la falta de base legal de las referidas cláusulas conforme a lo establecido en el artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Además, señalaron, que no saben a ciencia cierta lo que el Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas entiende por “place” que, según el Diccionario de la Real Academia Española, habría de escribirse “plácet”, empleado principalmente en el lenguaje corriente de las relaciones internacionales, particularmente diplomáticas, que en nada tienen que ver con el ejercicio de la medicina.
Que, en todo caso, si existiera en Venezuela alguna autoridad que esté legalmente facultada para otorgar el “place” al que se hace referencia en el acto impugnado, esa autoridad no sería un Colegio de Médicos.
Agregaron que del análisis de la Ley del Ejercicio de la Medicina resulta que la autorización para ejercer la medicina sin dar cumplimiento a los requisitos de ley, que suponemos equivalente a ese “place”, sólo podría ser otorgada por: 1) las facultades de medicina y los institutos nacionales de investigación, con respecto a los médicos extranjeros que sólo desempeñarían funciones docentes o de investigación, siempre que no se opongan la Federación Médica Venezolana o el Ministerio de Salud y Desarrollo Social, conforme a los estipulado en el artículo 6 y 2 eiusdem, el Ministerio de Salud y Desarrollo Social, al tratarse de “médicos extranjeros” que han revalidado su título u obtenido el reconocimiento, cuando se vean obligados a cumplir con lo estipulado en el artículo 8 para ejercer libremente su profesión.
Que, en todo caso, ni siquiera habla la ley de una “habilitación” para ejercer la profesión médica, sino que la tiene como presupuesto de un “contrato” de servicios particulares, que presten médicos extranjeros a instituciones normalmente públicas, como universidades, institutos de investigación, centros asistenciales o, incluso, al propio Ministerio de Salud y Desarrollo Social u otros órganos o entes públicos.
Que al pretender el Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas atribuirse la facultad de conferir “places” a médicos extranjeros y, por supuesto, al otorgarlos, está usurpando una atribución que no le corresponde legalmente, por lo que el acto impugnado, especialmente la cláusula séptima del convenio que lo contiene, debe ser anulado conforme a los establecido en el artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Igualmente, expresaron que “la ilegalidad mas grosera del acto que se impugna es la desviación de poder con la que el mismo fue dictado”, la cual consiste en la utilización de un poder jurídicamente reconocido con una finalidad distinta a aquella para la cual ese poder fue conferido, en el sentido que el Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas, en uso de sus atribuciones, particularmente en lo que respecta a la cooperación con los organismos oficiales en la vigilancia del cumplimiento de las normas legales relacionadas con el ejercicio de la medicina, dictó un acto administrativo cuyo fin es desviar la aplicación de la Ley del Ejercicio de la Medicina, con el ánimo de “convalidar” el ilegal ejercicio de la profesión que han llevado a cabo médicos extranjeros, particularmente de nacionalidad cubana, en el marco del “Plan Barrio Adentro”, adelantado por el Municipio Libertador del Distrito Capital.
Que la prueba de esa desviación de poder aparece claramente de la exposición de motivos del “convenio”, cuando se señala abiertamente que “La Junta Directiva del Colegio, vigilante siempre del respeto a la normativa vigente, estudio (sic) el problema con la Alcaldía del Municipio Libertador decidiendo que la presencia de MEDICOS EXTRANJEROS en el MUNICIPIO LIBERTADOR debía respetar el ordenamiento jurídico y los preceptos éticos y gremiales lo (sic) cual condujo a la suscrición (sic) de la presente ACTA CONVENIO” (resaltados de los accionantes).
Que, de hecho, mas arriba se señala que ese “convenio” tiene por finalidad regularizar las relaciones entre los médicos extranjeros y la Alcaldía del Municipio Libertador.
Alegaron que, también aparece como prueba de la alegada desviación de poder, la declaración contenida en la misma exposición de motivos, según la cual, para el momento de la suscripción del “convenio” “La Alcaldía del Municipio Libertador ha solicitado por avisos publicados en Prensa Nacional, Médicos Generales y Especialistas para que inicien la labor de Salud Pública que se desea desarrollar, desafortunadamente (sic) las plazas ofrecidas no han sido satisfechas en su totalidad, ello (sic) condujo a la Alcaldía del Municipio Libertador a explorar la posibilidad de contratar MEDICOS EXTRANJEROS lo cual condujo a mantener conversaciones con el Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas”.
Agregaron que lo anterior, significa claramente que ya se había hecho con anterioridad a la firma del “convenio” un supuesto llamado a los médicos y ya se había constatado, también supuestamente, que las plazas ofrecidas no habían sido cubiertas por médicos venezolanos, siendo que la realidad es, que el “convenio” esconde, tras la excusa de una supuesta “cooperación” en la contratación de los médicos que habrán de servir a la comunidad en el marco del “Plan Barrio Adentro”, a través del establecimiento de un concurso de credenciales en el que interviene el propio Colegio como árbitro, la clara intención de permitir el ejercicio ilegal de la profesión por supuestos médicos extranjeros.
Que no desmerecen los beneficios del referido plan, “lo que no puede la Federación Médica Venezolana es avalar la irregular conducta del propio Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano, de permitir el ejercicio ilegal de la profesión médica, poniendo así en peligro la vida, la salud y la integridad personal de los habitantes de las comunidades que se ven ‘beneficiadas’ por ese plan”.
Que por todo ello, requieren la anulación del acto impugnado con fundamento en lo previsto en el artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por haber sido dictado con evidente y grosera desviación de poder.
Con base en lo anteriormente expuesto, solicitaron protección cautelar “en la medida en que a través de ella, se pretende el restablecimiento inmediato y provisional de la situación jurídica de los habitantes de las comunidades ‘beneficiadas’ por el denominado ‘Plan Barrio Adentro’ y de los médicos legalmente habilitados para ejercer la profesión en Venezuela”, aduciendo que la legitimación de la Federación Médica Venezolana para incoar esta acción de amparo cautelar, en defensa de intereses colectivos y difusos, aparece de las normas que sustentan su legitimación para ejercer el presente recurso, siendo que dicha Federación, en virtud de una disposición legal, es a fortiori un legítimo representante de la sociedad civil en general, y de los médicos en particular, en la materia que les concierne.
Que “en cuanto a la procedencia de la medida cautelar de amparo constitucional que se requiere, es necesario recordar que ha sido denunciada la violación de la garantía constitucional del respeto de las condiciones necesarias para ejercer la medicina y, además, la violación del derecho a la igualdad ante la ley. Los argumentos sostenidos al denunciar la presencia de tales vicios de nulidad absoluta (...) se bastan a sí mismos para demostrar el fumus boni iuris que sustenta la presente petición”.
Que la ejecución del acto impugnado amenaza con violar, de manera inminente, inmediata, posible y realizable por parte del Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas, los derechos constitucionales a la vida, a la salud y a la integridad física de los habitantes de las comunidades “beneficiadas” por el “Plan Barrio Adentro” a las cuales se les pretende garantizar la asistencia primaria a la salud y, es por ello que, “mientras esta Corte tramita todo el procedimiento necesario (...) son muchas, demasiadas, las personas que ven en riesgo su vida, su salud y su integridad física, estando como están siendo atendidas por supuestos médicos que no han dado cumplimiento a los requisitos de ley para ejercer la profesión”.
Con fundamento en lo antes expuesto, solicitaron a esta Corte que suspenda temporalmente la aplicación de las cláusulas sexta, séptima, octava y novena del “convenio”, por cuanto de las mismas resulta la violación de la garantía constitucional del respeto de las condiciones para ejercer la medicina y del derecho a la igualdad ante la ley, así como la amenaza de violación de los derechos a la vida, a la salud y a la integridad física de los habitantes de las comunidades beneficiadas por el “Plan Barrio Adentro” y, en ese sentido, invocaron se deje temporalmente sin efecto tanto los “places” otorgados por el Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas a médicos extranjeros, como los actos emanados del Municipio Libertador del Distrito Capital, a través de los cuales esos supuestos médicos habrían sido incorporados al denominado “Plan Barrio Adentro”.
De la misma forma, en el supuesto negado de que esta Corte considere improcedente la medida cautelar de amparo constitucional, requirieron que sea acordada con fundamento en lo previsto en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la suspensión de efectos del acto administrativo que se impugna, particularmente las cláusulas sexta, séptima, octava y novena del convenio que lo materializa y, en consecuencia, deje temporalmente sin efecto tanto los “places” otorgados por el Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas a médicos extranjeros, como los actos emanados del Municipio Libertador del Distrito Capital, a través de los cuales esos supuestos médicos habrían sido incorporados al denominado “Plan Barrio Adentro”.
Finalmente, solicitaron la declaratoria de nulidad absoluta del acto impugnado, en especial las cláusulas sexta, séptima, octava y novena del convenio que lo contiene y, que en el supuesto negado de considerar improcedente dicho pedimento solicitaron, de conformidad con el artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, anule las referidas cláusulas. Asimismo, solicitaron la remisión de las copias certificadas de la admisión del presente recurso al Ministerio Público, visto que los hechos aquí denunciados podrían revestir carácter penal.
III
DE LA COMPETENCIA
Siendo la oportunidad para pronunciarse acerca de su competencia para conocer el presente caso, esta Corte observa:
El 17 de julio de 2003, los abogados Alejandra Figueiras, José Agustín Catala, Andrés González, Carlos Natera y Claudia Nikken, actuando como apoderados judiciales de la FEDERACION MEDICA VENEZOLANA, presentaron recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con acción de amparo cautelar y, subsidiariamente, solicitud de suspensión de efectos prevista en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, contra el acto administrativo emanado del COLEGIO DE MEDICOS DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, materializado en el “Acta-Convenio” suscrita en fecha 22 de mayo de 2003 por el Presidente la Junta Directiva de dicho ente y el Alcalde del Municipio Liberador del Distrito Capital, mediante el cual el prenombrado Colegio, decidió cooperar con el referido Municipio, en lo que respecta a la selección del personal médico que ha de participar en el denominado “Plan Barrio Adentro”.
En el presente caso, se interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con acción de amparo cautelar y, subsidiariamente, solicitud de suspensión de efectos prevista en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, contra el acto administrativo emanado del COLEGIO DE MEDICOS DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS. Al respecto, la jurisprudencia y la doctrina ha sido constante en admitir que el control jurisdiccional contencioso administrativo de aquellas acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad contra actos administrativos provenientes de los Colegios Profesionales, como personas jurídicas de derecho público corresponde a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de conformidad con la competencia residual establecida en el numeral 3 del artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
Ello así, y siendo que la competencia para conocer de los recursos de nulidad de los actos dictados por los Colegios Profesionales, pertenece a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de conformidad con la competencia residual contemplada en el numeral 3 del artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, esta Corte se declara competente para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, y por ende, del amparo cautelar solicitado, en virtud del carácter accesorio o instrumental que éste último tiene respecto del recurso principal. Así se declara.
IV
DE LA ADMISIBILIDAD
Una vez determinada la competencia de esta Corte para conocer el caso de autos, es necesario, atendiendo a los principios constitucionales de tutela judicial efectiva y de instrumentalidad del proceso, (artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), pasar a pronunciarse acerca de la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo cautelar y solicitud de suspensión de efectos, contra el acto administrativo emanado del COLEGIO DE MEDICOS DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS.
Respecto a la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad, este Órgano Jurisdiccional aprecia, que en el caso de autos no se encuentran presentes ninguna de las causales de inadmisibilidad previstas en los artículos 84 y 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, razón por la cual, se admite el recurso de nulidad interpuesto, salvo el análisis de los supuestos de inadmisibilidad relativos a la caducidad y al agotamiento de la vía administrativa, los cuales no han sido revisados en virtud de que dicho recurso fue interpuesto conjuntamente con pretensión de amparo cautelar, en observancia a lo establecido en el artículo 5° de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se declara.
Igualmente, en virtud del carácter instrumental y accesorio del amparo interpuesto de manera conjunta con el recurso contencioso administrativo de nulidad de conformidad con lo dispuesto en el Parágrafo Único del artículo 5° de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la jurisprudencia ha establecido que el juez constitucional se encuentra relevado de revisar las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 6° eiusdem. Así, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia del 27 de junio de 2000 (caso Constructora Pedeca C.A., contra el Gobernador del Estado Anzoátegui), expresó lo siguiente:
"(…) al reputársele como un medio a los fines de otorgar protección precautelar -al amparo conjunto-, resulta relevado el Juez Constitucional que conozca de la litis impugnatoria, entrar a indagar sobre las taxativas causales de inadmisibilidad a que se contraen los ocho ordinales del artículo 6° de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales; situación ésta última que abunda en su justificación por la circunstancia de no cargar o limitar el acceso del particular para la obtención de la protección cautelar de forma efectiva, inmediata, expedita sin dilaciones indebidas (Artículo 26 de la Constitución vigente), tal y como así ha sido expuesto por reciente fallo de esta misma Sala en fecha 13 de abril del año en curso (Sentencia 870, Caso I.U.T.P.C.) y, precedentemente, entre otros fallos de esta misma Sala, de fechas 04 de marzo de 1993 (Caso Lenín Romero Lira) y 10 de junio de 1991 (Caso Tarjetas Banvenez)".
Conforme al criterio antes expuesto y visto que la presente pretensión de amparo cumple con los requisitos formales exigidos en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, esta Corte admite el amparo cautelar interpuesto. Así se declara.
V
DE LA SOLICITUD DE AMPARO CAUTELAR
Como punto previo, esta Corte antes de entrar a decidir lo concerniente al amparo cautelar solicitado, considera necesario precisar lo siguiente en cuanto a la legitimación de la Federación Médica Venezolana, en su condición de parte actora en este juicio.
Al respecto, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia de fecha 13 de abril 2000, caso Banco FIVENEZ, S.A.C.A., señaló lo siguiente:
“(…) En definitiva no puede esta Sala compartir el criterio en cuanto a que no puede haber un pronunciamiento en relación al tema de la legitimación en sede cautelar. Como antes se indicó, lo que no puede hacer el juez que decida la medida cautelar es emitir un pronunciamiento ‘definitivo’ en relación al tema de la legitimación activa; mas, sin embargo, sí puede y debe el juez, a los fines de comprobar la apariencia de buen derecho necesaria para otorgar la medida cautelar, hacer una indagación en la que determine la apariencia del derecho o interés legitimador del solicitante. Como consecuencia de lo antes expresado, debe concluirse que, a los fines de decidir la solicitud de amparo cautelar sí se puede realizar una apreciación, aunque sumaria y a título provisional, sobre la legitimación del recurrente y su condición de titular de un derecho o interés suficiente para ser parte en el proceso dentro del cual se solicita el amparo”.
En virtud del criterio transcrito parcialmente, este Órgano Jurisdiccional pasa a pronunciarse en relación a la legitimación del solicitante. A tal efecto, observa:
El artículo 121 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, dispone:
“La nulidad de actos administrativos de efectos particulares podrá ser solicitada sólo por quienes tengan interés personal, legítimo y directo en impugnar el acto de que se trate.
…omisis…”
La norma trascrita ha sido objeto de interpretación por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en varias decisiones en las que se ha establecido que “ (…) el artículo 121 consagra los extremos subjetivos para recurrir de los actos administrativos de efectos particulares, esto es, el interés personal, legítimo y directo; sin embargo ha considerado la Sala, que el interés particular de los accionantes deriva de la especial situación de hecho en que éstos se encuentren frente al perjuicio que pueda causar el acto administrativo impugnado, lo cual, en algunos casos, es concordante con el interés general de que la autoridad administrativa mantenga su conducta dentro del orden legal establecido. Tal conclusión resulta de la interpretación del nuevo texto constitucional, cuando establece en sus artículos 25, 26 y 259, una clara voluntad del constituyente hacia el respeto absoluto del ordenamiento jurídico existente por parte de la Administración Pública, so pena de que sus actos puedan ser revocados, bien por la propia Administración en ejercicio de la facultad de autotutela o porque así lo dispongan las autoridades judiciales competentes, mediante el ejercicio de acciones judiciales provistas por el propio ordenamiento jurídico como instrumentos de colaboración ciudadana para el resguardo y vigilancia de la juricidad y el logro de la justicia. Por tanto cuando la Administración actúe al margen de la Ley, en detrimento de intereses indirectos y distintos a los derechos subjetivos de los destinatarios expresos de su actuación, quedan habilitados quienes ostenten esta condición dada por este específico interés, para recurrir de los actos administrativos de efectos particulares”. (Ver sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 8 de octubre de 2002, caso: AVENTIS PHARMA, S.A., contra la MINISTRA DE SALUD Y DESARROLLO SOCIAL)
En el presente caso, como se desprende de lo antes expuesto, la parte accionante, Federación Médica Venezolana, si bien no es la destinataria directa del Convenio suscrito entre el Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas y el Municipio Libertador del Distrito Capital, tiene la legitimación necesaria para acudir a los órganos jurisdiccionales para hacer valer sus derechos e intereses en ejercicio de la garantía constitucional de acceso a la justicia que le otorga el ordenamiento jurídico vigente. Así se declara.
Determinada la competencia de esta Corte en el caso de marras, revisadas las causales de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo de anulación, con excepción de la caducidad y el agotamiento de la vía administrativa, admitido el recurso contencioso administrativo de nulidad, así como la pretensión de amparo cautelar interpuesta conjuntamente, y determinada la legitimación del solicitante, debe este Órgano Jurisdiccional pasar a resolver de inmediato el amparo cautelar solicitado.
Al efecto, considera importante señalar que en casos como el de autos, al juez de amparo sólo le está dado determinar la lesión de situaciones jurídicas constitucionales, y no aquellas que se refieran a la legalidad del acto administrativo, pues esta última, debe resolverse en el proceso contencioso de nulidad, y no por vía del procedimiento de amparo, donde lo primordial es constatar la existencia de una presunción grave de violación a un derecho constitucional.
Así lo ha dejado sentado la jurisprudencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en la sentencia de fecha 20 de marzo de 2001, (caso: Marvin Enrique Sierra Velasco Vs. Ministro del Interior y Justicia), al establecer lo siguiente:
“Por ello, a juicio de la Sala, al afirmarse el carácter accesorio e instrumental que tiene el amparo cautelar respecto de la pretensión principal debatida en juicio, se considera posible asumir la solicitud de amparo en idénticos términos que una medida cautelar, con la diferencia de que la primera alude exclusivamente a la violación de derechos y garantías de rango constitucional, circunstancia ésta que por su trascendencia, hace aún más apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia de la medida solicitada.
(…omissis…)
En ese sentido, es menester revisar el cumplimiento de los requisitos que condicionan la procedencia de toda medida cautelar, adaptados naturalmente a las características propias de la institución del amparo en fuerza de la especialidad de los derechos presuntamente vulnerados. Dicho lo anterior, estima la Sala que debe analizarse en primer término, el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenaza de violación del derecho constitucional alegado por la parte quejosa y que lo vincula al caso concreto; y en segundo lugar, el periculum in mora, elemento éste determinable por la sola verificación del requisito anterior, pues la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación. Asimismo, debe el juez velar porque su decisión se fundamente no sólo en un simple alegato de perjuicio, sino en la argumentación y la acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de un verdadero perjuicio de los derechos constitucionales del accionante.”
De la sentencia transcrita parcialmente, se infiere que en virtud de la naturaleza instrumental de la pretensión de amparo constitucional acompañada al recurso contencioso administrativo de nulidad, resulta indispensable para quien decide, realizar un análisis a fin de verificar si de las actas procesales del expediente, se desprende alguna ‘presunción’ de infracción de algún derecho o garantía tutelada a nivel constitucional.
Entonces, corresponde al juez constitucional hacer un análisis a nivel de presunción, tanto de los hechos narrados por los accionantes como de los derechos constitucionales que se consideran infringidos, sin que le sea posible determinar si efectivamente se materializaron las infracciones constitucionales denunciadas, ya que en el supuesto de incumplir tal elemento, el juez de mérito se estaría pronunciando anticipadamente sobre el fondo del asunto, lo cual se encuentra vedado al juez en esta etapa del proceso.
No obstante, es necesario que la aludida presunción se encuentre acreditada, respaldada o apoyada por un medio de prueba que la fundamente, por lo cual, corresponde al accionante en amparo cautelar, presentar al juez todos lo elementos que contribuyan al apoyo de tal presunción, a fin que sea factible la procedencia de la protección cautelar.
Así las cosas, debe esta Corte verificar la existencia del requisito del “fumus boni iuris” y, consecuencialmente, el “periculum in mora”, como extremos necesarios para acordar la procedencia de la medida.
Ahora bien, en el presente caso, los accionantes fundamentaron su pretensión en el hecho de que el acto administrativo emanado del COLEGIO DE MEDICO DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, materializado en el “Acta-Convenio” suscrita en fecha 22 de mayo de 2003, por el Presidente de la Junta Directiva de dicho ente y el Alcalde del Municipio Liberador del Distrito Capital, mediante el cual el prenombrado Colegio, decidió cooperar con el referido Municipio, en lo que respecta a la selección del personal médico que ha de participar en el denominado “Plan Barrio Adentro”, viola los artículos 21 y 105 en concordancia con el 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, relativos al derecho a la igualdad ante la ley, el régimen de los profesionales y colegiación y el derecho a la libertad económica, así como, la presunta amenaza de violación de los derechos a la vida, a la salud y a la integridad física de los habitantes de las comunidades beneficiadas por el “Plan Barrio Adentro”.
Así las cosas, esta Corte debe reiterar, una vez más, que a los fines de la procedencia de una pretensión cautelar de amparo, como la propuesta en el presente caso, el juez debe examinar si consta en autos algún medio de prueba del cual pueda evidenciarse presunción grave de violación o amenaza de violación de los derechos constitucionales denunciados como infringidos. La jurisprudencia, en este orden de ideas, ha establecido que ese requerido medio de prueba puede ser el propio acto impugnado a través de la acción principal y que no puede el juez al examinar la medida cautelar, emitir un pronunciamiento sobre el fondo del asunto debatido, es decir, sobre la legalidad del acto impugnado.
En este sentido, esta Corte a los fines de constatar la procedencia del presente amparo cautelar, sin que tal análisis conlleve el examen de la legalidad del acto cuya nulidad se pide, considera pertinente realizar las siguientes consideraciones:
De la revisión del expediente, se desprende, al folio 44, el Convenio suscrito en fecha 22 de mayo de 2003, entre el Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas y la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital, mediante el cual el prenombrado Colegio, se comprometió a cooperar con el referido Municipio en lo que respecta a la selección del personal médico que ha de participar en el denominado “Plan Barrio Adentro”.
Del análisis del referido Convenio, se observa de su Cláusula Tercera, que para la ejecución del denominado “Plan Barrio Adentro”, llevado a cabo entre Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital y el Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas, se dispuso requerir de Médicos Venezolanos que serían “contratados previo Concurso de Credenciales” de conformidad con lo previsto en el Reglamento de Concursos del Colegio de Médicos de Caracas. Por lo que, se estableció, que el Municipio Libertador publicaría en prensa nacional, la convocatoria para que los médicos interesados introdujeran sus credenciales dentro del lapso establecido en el Reglamento de Concurso vigente.
De la misma forma, se estableció en la Cláusula Sexta del mencionado Convenio, que cuando el número de médicos que necesitara el “Plan Barrio Adentro” no sea completado por Médicos Venezolanos, el Municipio “podría contratar Médicos Extranjeros” por un lapso de un (1) año, prorrogable por un año más.
Seguidamente, en su Cláusula Séptima se previó que el Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas, “examinaría las credenciales de los Médicos Extranjeros a ser contratados otorgándoles el ‘place’ respectivo cuando corresponda”.
A tal efecto, aprecia este Órgano Jurisdiccional, que si bien es cierto en el Convenio objeto del presente amparo cautelar, se estableció que para la contratación de los Médicos Venezolanos que han de participar en el denominado “Plan Barrio Adentro” previamente se realizaría un Concurso de Credenciales, y se estableció la posibilidad, de que si no fuera completado por Médicos Venezolanos el número necesario para la ejecución del Plan, el Municipio Libertador del Distrito Capital podría contratar Médicos Extranjeros, no es menos cierto, que para la contratación de estos Médicos en el referido Plan, sólo se dispuso que el Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas examinaría sus credenciales para otorgarles el “place” respectivo.
Así las cosas, debe señalar esta Corte que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela consagra la igualdad de todas las personas ante la Ley, por lo cual a diferencia de lo que ocurría con la Constitución de 1961, que aludía expresamente a la discriminación fundada en la raza, el sexo, el credo o la condición social, en este nuevo texto constitucional se logra extender el concepto de discriminación a todas aquellas situaciones que tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad, de los derechos y libertades de toda persona.
Es así, como esta norma constitucional ha venido a consagrar los principios que la jurisprudencia ha ido delineando, pues ésta ha sido conteste en señalar que la discriminación existe también cuando situaciones análogas o semejantes se deciden, sin aparente justificación, de manera distinta o contraria, resultando así necesario que la parte afectada en su derecho demuestre la veracidad de sus planteamientos, toda vez que sólo puede advertirse un trato discriminatorio en aquellos casos en los cuales se compruebe que ante circunstancias similares y en igualdad de condiciones, se manifieste un tratamiento desigual.
En este sentido, de la lectura del Acta Convenio objeto del presente amparo cautelar, se hace necesario para esta Corte constatar la existencia de algún medio probatorio del cual emerja la presunción de violación del derecho a la igualdad ante la Ley denunciado como conculcado por los accionantes. Así, del análisis del indicado documento, tal presunción –desvirtuable en el desarrollo del proceso- deriva del establecimiento de un concurso de credenciales al que deben someterse los Médicos Venezolanos, para ser contratados en el marco del “Plan Barrio Adentro”, concurso éste al que –aparentemente, salvo prueba en contrario- no son sometidos los Médicos Extranjeros.
En virtud de lo anterior, estima esta Corte, que existiendo en autos medios de prueba que hacen presumir la violación del derecho a la igualdad ante la ley denunciado como conculcado, en el presente caso, se configura el fumus boni iuris o presunción de buen derecho, que en el caso del amparo cautelar está representado por la presunción de violación o amenaza de violación de derechos de rango constitucional y no de carácter legal y sub-legal, por lo que, le está vedado a esta Corte emitir pronunciamiento alguno acerca de la legalidad del acto administrativo, el cual debe resolverse en el proceso contencioso administrativo de nulidad, ya que solo es discutible la validez del acto administrativo impugnado, mediante el recurso contencioso administrativo de nulidad y no por vía del procedimiento de amparo cautelar. Así se declara.
En razón de haberse establecido, que existe el requisito del fumus boni iuris o presunción de buen derecho en el caso de autos, resulta innecesario el análisis del requisito restante, esto es, el periculum in mora. De tal manera, en razón de que se estiman cumplidos los requisitos de procedencia del amparo cautelar solicitado, esta Corte declara procedente el amparo cautelar interpuesto. Así se declara.
Siendo ello así, resulta forzoso para esta Corte ordenar la suspensión de los efectos de las cláusulas sexta, séptima, octava y novena del Acta Convenio suscrita entre el Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas y el Municipio Libertador del Distrito Capital, y por ende, los “place” otorgados por el Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas. Así se decide.
No obstante lo anterior, esta Corte en aras de garantizar el derecho a la salud y a la vida de todas aquellas personas que se benefician del “Plan Barrio Adentro” y, tomando en consideración la importancia de los derechos cuestionados en el presente caso, relativos a la salud y a la vida, considera necesario, en ejercicio de la tutela judicial efectiva, la protección de los derechos e intereses de las partes y de los beneficiarios del servicio de salud, ordenar al Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas que sustituya a los Médicos Extranjeros, por aquellos Médicos Venezolanos o Extranjeros que cumplan con los requisitos establecidos en la Ley del Ejercicio de la Medicina y, que manifiesten su interés en ser contratados para el programa “Plan Barrio Adentro”. Así se decide.
VI
DECISION
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- COMPETENTE para conocer y decidir el recurso de nulidad ejercido conjuntamente con acción de amparo cautelar y solicitud de suspensión de efectos, contra el acto administrativo emanado del COLEGIO DE MEDICOS DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, materializado en el “Acta-Convenio” suscrita en fecha 22 de mayo de 2003 por el Presidente la Junta Directiva de dicho ente y el Alcalde del Municipio Liberador del Distrito Capital.
2.- ADMITE el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con acción de amparo cautelar y solicitud de suspensión de efectos.
3.- PROCEDENTE la acción de amparo cautelar interpuesta y, en consecuencia, se ordena la suspensión de los efectos de las cláusulas sexta, séptima, octava y novena del Acta Convenio suscrita por el Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas y el Municipio Libertador del Distrito Capital, asimismo, la suspensión de los “place” otorgados por el Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas.
4.- ORDENA al Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas que sustituya a los Médicos Extranjeros, por aquellos Médicos Venezolanos o Extranjeros que cumplan con los requisitos establecidos en la Ley del Ejercicio de la Medicina y, que manifiesten su interés en ser contratados para el programa “Plan Barrio Adentro”.
4.- ORDENA abrir cuaderno separado a los fines de tramitar la medida cautelar decretada.
5.- ORDENA la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de continuar con la tramitación del recurso de nulidad.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase al Juzgado de Sustanciación.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, en Caracas, a los _______________ ( ) días del mes de ______________ de dos mil tres (2003). Años: 193° de la Independencia y 144° de la Federación.
El Presidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
La Vicepresidenta,
ANA MARIA RUGGERI COVA
Ponente
Los Magistrados,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
EVELYN MARRERO ORTIZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTINEZ
AMRC//lbg.-.-
Exp.- 03-2852.-
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